PPP : Pertes Pour le Public, Profits Pour le Privé ?


Préambule : Alors que le soupçon de corruption pèse sur le contrat de PPP (Partenariat Public-Privé) de l’ecotaxe, j’ai souhaité revenir sur ce sujet aussi inquiétant pour les architectes que pour les citoyens alors même que l’ordonnance sur les contrats PPP fêtera ses 10 ans en juin prochain. Fruit d’un long travail de recherche, j’ai cherché à remonter aux sources de cette mesure néo-libérale visant à privatiser le service public, à en comprendre les enjeux et les risques futurs. Pour ce faire et dans un soucis de clarté, la série d’article sur le PPP se fera en 3 parties :

  • la première, ci-dessous, tentera avec simplicité d’en comprendre le mécanisme et les dangers ;
  • dans un deuxième temps, j’ai essayé de remonter la chaîne de responsabilité (politiques, BTP, banques, ordre des architectes…) ;
  • enfin la  troisième et dernière partie s’articulera autour d’une interview de Nicola Delon, architecte associé de l’agence Encore Heureux et réalisateur d’un court métrage intitulé P.P.P. qui sera diffusé en exclusivité sur le blog.   

Il y’a 10 ans, Jean-Jacques Aillagon, alors ministre de la Culture, recevait rue de Valois les 20 plus grands architectes de l’époque et un représentant des étudiants en grève : votre serviteur. Sorti de ma torpeur par un Philippe Gazeau remonté, j’interrogeais alors le ministre sur la généralisation du PPP, sur la place de l’architecte dans ce type de contrat et sur les futurs PPP dans le plan Hôpital 2007. Le ministre me répondait alors : «Il n’y a plus de menace de généralisation du PPP, l’architecte sera associé à la rédaction de l’ordonnance et aura une place spécifique dans ce contrat complet». Quant aux hôpitaux, il n’était pas question de recourir aux PPP, évidemment… Dix ans plus tard, le montant global des PPP s’élève à 41 milliards d’euros, l’architecte n’a aucun pouvoir et demeure un simple exécutant et des hôpitaux sont évidemment réalisés en PPP (voir ci-dessus). Mais est-ce un simple contrat de délégation de service public ou comme le rappelle Cristina Conrad et Denis Dessus, dans un tribune au Moniteur«un outil désastreux pour les finances publiques, utilisé au profit de quelques-uns, au détriment de l’intérêt général et de l’architecture ?»

Dans un premier temps, revenons à la définition même de PPP. Le PPP est un contrat dérogatoire au code des marchés publics. C’est un marché global géré par un opérateur privé qui finance, réalise et assure la maintenance d’un équipement public (collèges, hôpitaux, universités…) contre un loyer sur 10, 20, 30 voire 40 ans versé par une collectivité ou par l’Etat. Selon la formule de Jean-Jacques Urvoas, «ce bonneteau budgétaire» permet de réaliser des opérations lourdes sans pour autant augmenter la dette. En effet, par un artifice comptable, le loyer versé (chaque mois ou chaque année) au groupement privé n’apparaît pas dans les lignes d’investissement mais dans les lignes de fonctionnement. Mise à part cette astuce comptable, d’autres intérêts peuvent-ils être apportés au choix d’un PPP ? Les défenseurs des PPP, soutenus par le ministère de l’économie, justifient ce type de contrat par la rapidité globale du projet, le respect du coût, le rapport qualité / prix (« value for money ») ainsi que le maintien des ouvrages et équipements en bonne condition sur leur durée de vie… Pourtant, les mauvaises affaires des PPP se multiplient sans que personne (si ce n’est la Cour des Comptes qui dénonce «des formules juridiques contraignantes et des financements aléatoires») ne stoppe définitivement ces nouveaux fermiers généraux que sont Bouygues, Vinci et Eiffage. Regardons de plus près les questions que posent ce type de contrat et les risques qu’ils supposent.

Voici une liste de différents points à mettre dans la balance du P.P.P. pour en mesurer sa soi disant pertinence :

Le coût total d’opération d’un PPP :

  • Les organismes publics peuvent emprunter à des taux d’intérêt inférieurs à ceux qui sont accordés aux entreprises du secteur privé ;
  • Les contrats de PPP étant d’une extrême complexité et comprenant souvent plusieurs milliers de pages, des coûts élevés associés aux négociations contractuelles s’ajoutent, notamment pour les honoraires des consultants retenus par le public et le privé ;
  • Les coûts élevés d’un PPP ont un effet sur les capacités financières des organismes publics, qui restent responsables de la prestation des services et sont souvent obligés d’effectuer des coupures de services, comme cela s’est produit dans des hôpitaux britanniques construits sous le mode PPP.

La titrisation des créances des dettes de PPP : 

  • A l’origine de la crise des subprimes, la titrisation est une technique financière qui consiste classiquement à transférer à des investisseurs des actifs financiers tels que des créances , en transformant ces créances, par le passage à travers une société ad hoc, en titres financiers émis sur le marché des capitaux. Cette titrisation des créances des dettes de PPP, votée sous Sarkozy, a autorisé le monde de la finance à rejouer avec les mêmes outils qui avaient causé la crise. Le dernier exemple criant est celui de la Cité de la Musique sur l’île Seguin à Boulogne-Billancourt.
  • Pire, le tour de passe-passe des PPP permettant de minorer comptablement la dette publique risque avec la titrisation de ne plus fonctionner. Il faudra donc comptabiliser ces dettes à Maastricht. Un état qui devra donc payer plus cher ces équipements avec un coût qu’il ne maîtrise pas tout en augmentant la dette au profit des marges du privé.

Le surdimensionnent des bâtiments et la concentration des majors du BTP : 

  • Que ce soit le grand stade de Lille, le palais des Congrès à Chalons-en-Champagne (voir vidéo plus haut) ou encore bien plus grave la crise du stade du Mans, les élus ne regardent plus à la dépense. Seul le loyer (mensuel, trimestriel ou annuel) compte désormais. Un endettement caché qui sera à la charge des citoyens mais qui est aussi déconnecté de toute représentativé électorale.
  • Ce surdimensionnent engendre des coûts de construction gigantesques ce qui a pour conséquence la concentration des majors du BTP. Bouygues, Vinci et Eiffage se partagent 92 % du marché des PPP. (source)
  • Cette surdimensionnent et cette concentration a deux conséquences : l’impossibilité au PME de répondre à de tels marchés et l’exploitation des sous-traitants et sous-sous-traitants.

La responsabilité de l’architecte et la qualité architecturale : 

  • Le plus grave dans l’affaire, pour ce qui concerne les architectes, c’est que son donneur d’ordre n’est plus le maître d’ouvrage public mais souvent le constructeur qu’il est censé superviser . « C’est un peu comme si votre médecin était directement payé par votre pharmacien » fait remarquer Nicola Delon à ce sujet.  Le cas du PPP du campus Paris-Diderot est un cas d’école où l’architecte Philippe Blandin de l’agence IN/ON s’est vu résilier son contrat par la fillialle de Vinci, Sogam. L’architecte n’avait pas voulu transiger sur les questions de sécurité du bâtiment. Procès en cours.
  • Le but du PPP étant d’accélérer les procédures et le temps de construction étant incompressible, c’est sur le temps des études que l’accélération se fait et donc directement sur la qualité architecturale. Il sera donc aisé à l’attributaire du marché de reconduire les mêmes équipes de maîtrise d’oeuvre afin de répéter au maximum ce qui « fonctionne » déjà. C’est le cas notamment pour les gendarmeries. Le PPP, c’est l’affaiblissement du rôle moteur de la commande publique dans la qualité construite.

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Que ce soit avec l’écotaxe qui met le sujet au premier plan ou avec les autres cas cités ci-dessus, nous voyons bien que le PPP n’est ni l’eldorado escompté (rapidité, qualité, maintenance…) ni la solution aux problèmes d’endettement des collectivités et de l’Etat. Pire, il met en péril la démocratie directe (à quoi sert un élu qui a une ville endettée sur 40 ans) ou indirecte (le PPP par le coût d’annulation du contrat –écotaxe, TGI de Paris empêche de fait le pouvoir politique d’écouter les citoyens refusant tel ou tel projet… une marche en avant forcé). Le PPP permet, comme son ancêtre le METP (marché d’entreprise des travaux publics), d’échapper au Code des marchés Publics. Pourtant les METP avaient mal terminé avec plusieurs condamnations judiciaires, notamment dans l’affaire des lycées d’île de France, pour corruption et entente (les entreprises se répartissaient les marchés avant les appels d’offre lors de réunions ‘tour de table’). Les grands groupes du BTP condamnés et les METP enterrés, il aura fallu moins de 20 ans pour trouver une astuce pour une nouvelle fois déroger légalement au Code des marchés Publics. Comment en est-on arrivé là ? Comment en est-on arrivé à ce déni de démocratie ? Qui porte la responsabilité directe et indirecte ? Qui a laissé faire ? Ce sera le thème de la deuxième partie de cette enquête sur le PPP, prochainement en ligne.

15 réflexions sur “PPP : Pertes Pour le Public, Profits Pour le Privé ?

  1. Pour ce qui est de la dette cachée, c’était totalement vrai avant, un peu moins maintenant puisque les communes, syndicats de communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) doivent déclarer les nouveaux PPP comme de la dette (compta M14). Ca n’empêche pas l’incitation à faire de l’inutile pour les autres, on est d’accord.

    Sur la titrisation, le cas des subprimes était différent car à la base, il y a quand même des créances pourries (plus des problèmes de réhaussement de crédit pourris). Dans ce cas précis, comme in fine le payeur est plutôt sûr (un pouvoir public français), le risque que ça crée une crise des subprimes « bis » est franchement moins grand. Par contre ça permet aux banques de refiler le bébé à quelqu’un d’autre pour pouvoir reprêter encore.

    Après je suis d’accord que les conditions du PPP sont souvent (trop) avantageuses pour le privé avec des surcoûts plafonnés (et donc le reste étant à la charge du public) dans bien trop de cas (voire Paris-Diderot).

  2. 1°) Le Moniteur a régulièrement survendu les PPP pendant que les architectes dormaient. Il ne faudrait tout de même pas nous présenter aujourd’hui ce média comme neutre ouvert et objectif.
    (24/09/2009) Les PPP sont prometteurs : le gouvernement les soutiendra coûte que coûte
    http://www.lemoniteur.fr/165-commande-publique/article/actualite/687140-les-ppp-sont-prometteurs-le-gouvernement-les-soutiendra-coute-que-coute

    2°) Denis Dessus à toujours pris position CONTRE les PPP, dont acte pour lui ! Mais Cristina Conrad (actuellement candidate au bureau du CNOA) a sagement attendu l’alternance et le lancement d’une réflexion gouvernementale révélée dans la Presse durant l’hiver 2012-2013, pour faire par la suite tribune libre (publiée seulement dans un “blog“ du Moniteur en mars 2013, le lendemain de la publication d’un article du Monde (daté 5/03 mais en kiosque le 4/03 dans l’après midi.) Nous citer Christina Conrad cela ne fait pas très sérieux, ou alors aller dans le sens du vent, pour jouer au drapeau, serait devenu un exploit ?
    Le Monde 05/03/2013 Bercy face à « la bombe à retardement » des partenariats public-privé
    http://www.lemonde.fr/politique/article/2013/03/05/bercy-face-a-la-bombe-a-retardement-des-partenariats-public-prive_1842821_823448.html

    3°) L’article est trop manichéen, (les dupeurs masqués et les dupés naïfs,) la réalité du Pouvoir et de son exercice, dans leur complexité n’y sont pas perçus. En soi ; le PPP n’est qu’un outil politique éphémère parmi d’autres… si il est pourri, ils en inventeront d’autres ; c’est la question de l’intérêt général, de son contrôle, sa finalité, et sa non-mise en débat qui pose question. En somme pour quoi roule la machine Etat et ses acteurs aujourd’hui ?

    En référence ci-dessous
    Question écrite n° 05069 de Mme Samia Ghali (Bouches-du-Rhône – SOC)
    publiée dans le JO Sénat du 28/02/2013 – page 661
    Mme Samia Ghali attire l’attention de M. le ministre de l’économie et des finances sur la mission réalisée par l’inspection générale des finances sur les partenariats public-privé (ou PPP). Selon plusieurs articles parus dans la presse, l’inspection aurait porté un jugement sévère contre les PPP qui consistent pour l’État ou un établissement public à confier à une société privée la construction et la gestion d’un équipement public contre le paiement d’un loyer durant toute la période du contrat soit généralement une trentaine d’années. Plusieurs critiques auraient été formulées : non-respect des conditions fixées au recours à cette modalité, investissements réalisés au-delà des possibilités financières réelles, surdimensionnement des projets, coût final élevé sans inscription de l’endettement dans le bilan des administrations… De nombreux projets dans le monde hospitalier, pénitentiaire, universitaire ou des transports ferroviaires (lignes de TGV Tours-Bordeaux ou Le Mans-Rennes) ont ainsi été expertisés. Elle lui demande si ce rapport sera publié et rendu accessible au plus grand nombre. Elle lui demande aussi quelles recommandations rendues par la mission seront retenues et mises en œuvre dans les différents domaines concernés.
    http://www.senat.fr/questions/base/2013/qSEQ130205069.html

    Lire aussi la question N°20733 de M. Jean-Jacques Urvoas publiée au JO du 12/03/2013 “ Contrôle sur l’utilisation des PPP“

    http://www.citia.fr/7.aspx?ProdID=3a059f4c-cba0-4275-903c-1a48f11ef81f&CatID=3739da99-5458-446e-a410-4420b8abbf16&sr=0&page=3

    Réponse publiée au JO du 13/08/2013
    Les contrats de partenariat font l’objet, aujourd’hui, d’un examen approfondi par le Gouvernement qui s’appuie sur un certain nombre de rapports administratifs, dont un rapport de l’inspection générale des finances (IGF). Riche et nuancé, celui-ci ne propose pas d’abandonner le contrat de partenariat comme instrument de la commande publique mais de l’utiliser de façon plus sélective en tirant parti de l’expérience accumulée depuis 2004. Actuellement, les évaluations préalables qui doivent être réalisées avant de recourir à un contrat de partenariat ne sont soumises à la mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariat public-privé (MAPPP) pour avis, s’agissant des projets envisagés par les collectivités locales, que sur option de ces dernières. La saisine de l’organisme-expert est donc facultative. On estime aujourd’hui qu’un tiers environ des projets portés par les collectivités locales en contrat de partenariat sont soumis à l’examen de la MAPPP. Toute évolution devra respecter le principe de libre administration de ces collectivités reconnu par l’article 72 de la Constitution. Le ministère de l’économie et des finances étudie avec attention les modifications qui ont été apportées à la doctrine britannique d’emploi des private finance initiative (PFI), désormais remplacés par un PF 2, après plus d’un an de consultation des forces économiques. Compte tenu de l’ancienneté des partenariats public-privé (PPP) au Royaume-Uni, l’expérience accumulée outre-Manche, notamment pour la gestion de la période d’exploitation de l’investissement, mérite en effet examen. Il apparaît que cette évolution constitue moins un abandon des principes originels du PFI qu’une inflexion de sa doctrine d’emploi. Il devrait se traduire par un renforcement de la transparence de la procédure et par une amélioration de la flexibilité de l’instrument pour mieux tenir compte des besoins évolutifs de la puissance publique.

  3. Le microcosme de la construction à une fâcheuse tendance à penser que tout le monde est au courant de tout, comprend tout et ne s’indigne de rien en connaissance de cause.

    Mais c’est l’ignorance qui permet à des systèmes bancales de continuer à fonctionner.

    Continus de piquer l’abeille, seuls ceux qui se taisent ne font pas d’erreurs. Je m’en vais de ce pas faire écho (modeste) à cet article.

  4. Un PPP vient d’être cassé, celui de l’hôpital d’Evry (encore un conclu pour la soi-disant « rapidité » de la procédure) : http://www.batiactu.com/edito/hopital-d-evry—le-ppp-vit-ses-derniers-instants-37544.php. Le bail devait lier l’hôpital à Eiffage jusqu’en 2041. Je ne sais pas comment ils ont réussi à casser le contrat et on ne dit pas quelles ont été les conditions. Suspense donc, à suivre. Mais casser les contrats en cours pourrait être une belle action complémentaire à celle d’empêcher les nouveaux de naître, non? (et une belle perspective de reconversion pour les avocats des PPP…)

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